ปัจจุบันสถานการณ์ “การคลังไทย” กำลังเผชิญแรงกดดันจาก “การขาดดุลเรื้อรัง” และความเสี่ยงถูก “ลดอันดับความน่าเชื่อถือ” การปฏิรูปภาษีจึงเลี่ยงไม่ได้ ทั้งในมิติรายได้ ความเป็นธรรม และความยั่งยืน ภาครัฐต้องวางแผนระยะยาว เปิดเผยข้อมูล และใช้เทคโนโลยีจัดเก็บอย่างมีประสิทธิภาพ เพื่อสร้างระบบภาษีที่ประชาชนยอมรับได้
ดร.อมรเทพ จาวะลา ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการใหญ่ ผู้บริหารสำนักวิจัย ธนาคาร ซีไอเอ็มบี ไทย กล่าวถึงความเสี่ยงในการถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือประเทศ ที่ผ่านมา หน่วยงานจัดอันดับเครดิตอย่างน้อยหนึ่งราย คือ มูดี้ส์ (Moody’s) ได้ลด Outlook ของไทยลงจากระดับ “stable” คงที่ เป็น “negative” หรือเชิงลบแล้ว
และคาดการณ์ว่าหน่วยงานจัดอันดับเครดิตอื่นๆ เช่น ฟิทช์ (Fitch) หรือ เอสแอนด์พี (S&P) ก็มีแนวโน้มที่จะดำเนินการตามมาในไม่ช้า
ปัจจุบัน ยอมรับว่า หนี้ภาครัฐที่สูงเป็นปัจจัยหนึ่งที่ถูกพิจารณา ส่วนหนึ่งที่เป็นไปตามระบบที่ได้จัดสรรมาตั้งแต่รัฐบาลชุดก่อน และมองว่างบประมาณรัฐบาลชุดปัจจุบันที่ผ่านสภาฯ แล้ว ก็จะดำเนินต่อไป
ดังนั้น ปัญหาสำคัญที่ต้องแก้คือ ความจำเป็นหาแหล่งรายได้เพิ่ม เพื่อลดภาระการคลัง และลดรายจ่าย เนื่องจากไทยเผชิญการขาดดุลการคลังระดับสูง อนาคตจะกลายเป็นหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้น ทางออกจึงสรุปได้ 2 ข้อหลัก คือ 1.ลดรายจ่าย และ 2.หาแหล่งรายได้
สิ่งที่ต้องดำเนินการ คือ มาตรการเฉพาะเจาะจง (targeted) เช่น หากต้องการกระตุ้นกำลังซื้อคนรายได้น้อย ควรใช้มาตรการที่มุ่งเป้าไปที่กลุ่มนั้นโดยเฉพาะ มาตรการดังกล่าวต้องใช้งบจำกัด แต่ต้องหวังผลเรื่องตัวทวีคูณ เช่น คนละครึ่ง ที่งบไม่มากมาย แต่เห็นเงินหมุนเวียนในเศรษฐกิจ
เศรษฐกิจโตต่ำไทย “ถูกลดเครดิต”
อย่างไรก็ตาม มองว่า ภาระการคลังไม่ใช่เรื่องหลักของสาเหตุการหั่นเครดิตเรตติ้ง มองว่า ตัวแปรสำคัญสุด มาจากกับดักเศรษฐกิจโตต่ำ การเติบโตเศรษฐกิจช้าลง คือ ตัวแปรสำคัญที่สุดที่กำหนดว่า อันดับความน่าเชื่อถือจะถูกลดลงหรือไม่ ซึ่งเป็นไฮไลต์ เนื่องจากไทยกำลังเผชิญกับดักเศรษฐกิจโตต่ำโตได้เพียง 2% หรือไม่ถึง 3% นานต่อเนื่อง ไม่มีแนวโน้มหลุดพ้นกับดักนี้ได้เลย
ทั้งนี้ เป็นการเติบโตที่ผิดปกติ และต่ำกว่าศักยภาพ เศรษฐกิจไทยเคยเติบโตดีกว่านี้ และเมื่อเทียบเพื่อนบ้าน ประเทศเหล่านั้นโตมากกว่าไทย เพราะไทยเติบโตผิดปกติมานานที่น่ากังวลคือ ศักยภาพการเติบโตของไทยกำลังถูกปรับลดลง
ดร.อมรเทพ กล่าวต่อว่า รัฐบาลต้องแก้ปัญหาจริงจัง ดูทั้งระยะสั้น ระยะกลาง และระยะยาว ฝากถึงรัฐบาลชุดต่อๆ ไปสานต่อเรื่องนี้ ต้องหามาตรการดึงเศรษฐกิจไทยให้ขยายตัวได้สูงขึ้นระยะยาว ไม่ควรดูแค่มาตรการระยะสั้น เช่น แจกเงิน โครงการคนละครึ่ง หรือมาตรการอื่นๆ
“หากเศรษฐกิจยังโตต่ำราว 2% แบบนี้ไปเรื่อยๆ ความเสี่ยงถูกหั่นอันดับความน่าเชื่อถือ จะไม่ใช่แค่ Outlook เท่านั้น แต่อาจกระทบถึงตัว Rating จริงๆ เพราะเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านแล้วไทยกำลังดูแย่กว่า”
การคลัง-เศรษฐกิจเติบโตต่ำทำไทยเสี่ยง
นายบุรินทร์ อดุลวัฒนะ กรรมการผู้จัดการและ Chief Economist ศูนย์วิจัยกสิกรไทย กล่าวว่า ไทยมีความเสี่ยงหลายประการที่จะถูกปรับลดเครดิตความน่าเชื่อถือ ปัจจัยหลักมาจากการจัดการเศรษฐกิจมหภาค การคลังสาธารณะ และโครงสร้างเศรษฐกิจ
ด้านเศรษฐกิจมหภาค และความเสี่ยงหนี้สิน หากเศรษฐกิจไม่เติบโตมากพอ หรือจีดีพีเติบโตต่ำ ฟื้นช้า ขณะที่หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ทำให้สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีใหญ่ขึ้น ปัจจุบันไทยเศรษฐกิจฟื้นได้ช้า และโตต่ำ ทำให้ระดับหนี้สาธารณะต่อจีดีพีสูงขึ้นรวดเร็ว
หากดูความเสี่ยงวินัยการคลัง และการขาดดุล หากรัฐบาลยังคงขาดดุลงบประมาณต่อเนื่อง จะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นรวดเร็ว หลายปีที่ผ่านมาไทยมักขาดดุลค่อนข้างมากติดลบประมาณ 4% ถึง 10% ทุกปี ระดับหนี้เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และอาจชนเพดานหนี้ได้
การขาดดุลที่เกิดขึ้น เนื่องจากรายจ่ายภาครัฐมักมากกว่ารายได้ ดังนั้น คำถามสำคัญคือ แต่ละรัฐบาลจะรักษา และจัดการวินัยการคลังได้อย่างไร เพื่อไม่ให้เกิดการขาดดุลงบประมาณ
ทั้งยังมีความเสี่ยงนโยบายประชานิยม และภาระรายจ่ายมากเกินไป เช่น แจกเงิน หรือเน้นประชานิยมอย่างเดียว ไม่ช่วยให้จีดีพีประเทศเติบโตขึ้นได้ หากมีนโยบายประชานิยมจำนวนมาก สถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ อาจพิจารณาปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศลงได้
เช่นเดียวกันกับรายจ่ายภาคสังคม เช่น สวัสดิการผู้สูงอายุ และคนชรา หากรัฐบาลยังคงแจกสวัสดิการไปเรื่อยๆ และระบบสวัสดิการครอบคลุมคนมากขึ้น แต่เก็บภาษีได้น้อยลงเนื่องจากปัญหาประชากรสูงวัย สถานการณ์นี้อาจคล้ายกับที่เกิดขึ้นในประเทศฝรั่งเศส
ทั้งนี้ไทยยังมีความเสี่ยงเชิงโครงสร้างเศรษฐกิจ เนื่องจากจีดีพีเติบโตต่ำ และพึ่งพาธุรกิจใดธุรกิจหนึ่งมากเกินไป เช่น พึ่งพาท่องเที่ยว อุตสาหกรรมรถยนต์ หรือส่งออกมากเกินไป หากเกิดภาวะช็อกในธุรกิจเหล่านั้น จะทำให้รายได้ประเทศหดตัวหนัก นำไปสู่การจัดเก็บภาษีไม่ได้
สำหรับแนวทางแก้ไขการเพิ่มรายได้ และการจัดการภาษีมองว่า
1. ขยายฐานภาษี และอุดช่องโหว่ โดยรัฐควรพยายามนำทุกคนที่อยู่นอกระบบภาษีเข้ามาในฐานภาษี และเก็บภาษีการค้าให้เต็มเม็ดเต็มหน่วย
2.เพิ่มอัตราภาษี เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ต้องเพิ่มขึ้นค่อยเป็นค่อยไป
นอกจากนี้ มองว่า
1.รัฐบาลต้องลดรายจ่าย โดยเฉพาะรายจ่ายประจำ ควรมีแผนชัดเจนลดจำนวนบุคลากร และหันมาใช้เครื่องมือหรือเทคโนโลยี เช่น AI ลดรายจ่ายประจำ หากภาครัฐขยายตัวใหญ่ขึ้นทั้งจำนวนกระทรวง และบุคลากร แต่ประสิทธิภาพบริหารไม่ได้ทำให้จีดีพีโตตามสัดส่วนของคน ถือเป็นความเสี่ยงที่ Rating Agency จับตาดู
2.จัดการสวัสดิการ ต้องให้สวัสดิการแก่ผู้ที่มีสิทธิจริงๆ ไม่แจกซ้ำซ้อน
3.ควบคุมนโยบายฟุ่มเฟือย ลดนโยบายที่ถูกมองว่าฟุ่มเฟือยหรือประชานิยมไม่ได้ผล และต้องใช้จ่ายงบประมาณอย่างจำกัด และระมัดระวัง ไม่ให้เกิดความทับซ้อนกัน
คลังขาดดุลเรื้อรังนานกว่า 20 ปี
นายอธิภัทธ มุทิตาเจริญ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ไทยเผชิญการขาดดุลเรื้อรังยาวนานกว่า 20 ปี ปีที่ผ่านมาไม่พบสัญญาณฟื้นตัว กลางปีมูดี้ส์ปรับ Outlook ประเทศไทยเป็นลบ ขณะที่อีกสองสถาบันจัดอันดับชี้ว่าการเงินสาธารณะเป็นปัจจัยเสี่ยง การเปรียบเทียบกับประเทศกลุ่มเดียวกันสะท้อนว่า “ฐานะการคลัง” ไทยด้อยกว่าชัดเจน
หากดูตัวเลขดอกเบี้ยต่อรายได้รัฐปัจจุบันอยู่ที่ 9% และคาดขยับเป็น 11% ในปีหน้า สูงเกินเกณฑ์ Investment Grade การปรับ Outlook เป็นสัญญาณเตือนสำคัญ หากอีกสองสถาบันปรับตามยิ่งกดดันไทยมากขึ้น ภาษีจึงถูกมองเป็นเครื่องมือที่ขยับได้ง่ายกว่าลดรายจ่าย และกำลังกลายเป็นวาระสำคัญทางเศรษฐกิจ
อย่างไรก็ตาม ย้ำว่าไทยไม่ถึงขั้น “วิกฤติการคลัง” เพราะหนี้ส่วนใหญ่เป็นเงินบาท และระยะยาว นักลงทุนกว่า 80% อยู่ในประเทศ แต่ความเสี่ยงอยู่ที่ “ความเชื่อมั่นตลาด” หากมองว่ารัฐไร้วินัยการคลัง ต้นทุนกู้ยืมจะพุ่งขึ้นทันที
รายได้ภาษีต่ำ-ใช้หนี้เป็นหลัก
ปัจจุบันครึ่งหนึ่งของรายได้รัฐถูกนำไปชำระหนี้ ขณะที่รายได้ภาษีหลักยังต่ำมาก สัดส่วน 75% มาจาก 3 แหล่งคือ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา นิติบุคคล และ VAT ภาษีบุคคลธรรมดา คิดเป็นเพียง 14% ของรายได้ภาษีทั้งหมด ผู้เสียภาษีจริงมีเพียง 4 ล้านคน หรือราว 10% ของแรงงาน ปัญหาคือเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ และสิทธิประโยชน์ลดหย่อนภาษีที่เพิ่มขึ้นตลอด 20 ปี ทำให้รัฐสูญเสียรายได้กว่า 20% ของที่เก็บได้จริง
ภาษีนิติบุคคล มีสัดส่วน 27% แต่สิทธิประโยชน์ BOI สูงถึงกว่า 2 แสนล้านบาท คิดเป็น 30% ของรายได้ภาษี ข้อมูลต้นทุนนี้ไม่ถูกเปิดเผยตั้งแต่ปี 2018 แม้ภาษีไทยอยู่ที่ 20% ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย 23% ของคู่แข่ง ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) สร้างรายได้สูงสุด 23% แม้กฎหมายกำหนดเพดาน 10% แต่เก็บจริงต่ำกว่า การปรับขึ้น VAT เป็นโจทย์ยากทางการเมือง และสังคม
ดังนั้น ภาครัฐควรมีการปฏิรูปภาษีควรมี 3 ด้านสำคัญ
1. Tax Burden Map แผนที่แสดงภาระภาษีแต่ละกลุ่ม จะช่วยให้เห็นความเป็นธรรม และสร้างฉันทามติสังคม
2. สะพานตรวจสอบ ภาครัฐควรเปิดเผยต้นทุนสิทธิประโยชน์ภาษี และมี “สถาบันการคลังอิสระ” ตรวจสอบ
3. เข็มทิศปฏิรูป วางแผนระยะยาวเหมือนสิงคโปร์ และญี่ปุ่น อุดรูรั่วสิทธิประโยชน์ภาษี ขยายฐานภาษี ค่อยขึ้น VAT หากยังไม่พอ
พิสูจน์อักษร….สุรีย์ ศิลาวงษ์
