ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประธานสถาบันการสร้างชาติ ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา กล่าวว่า ตลอด 20 ปีที่ผ่านมาหนี้สาธารณะของไทยสะท้อนการเปลี่ยนผ่านจากระยะฟื้นฟูหลังวิกฤต มาสู่ช่วงการใช้จ่ายเพื่อรับมือวิกฤตและการลงทุนสาธารณะขนานใหญ่
โดยในช่วงปีหลังวิกฤตการเงินโลกในปี 2552 เคลื่อนไหวในช่วงประมาณร้อยละ 42–45 ในระยะหลังมหาอุทกภัยในปี 2554 และการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในเวลาต่อมา
จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นในช่วงโควิด-19 เมื่อสัดส่วนหนี้พุ่งจากร้อยละ 41 สู่ร้อยละ 60.6 ของ GDP ในปี 2565 ภายใต้การกู้เงินจำนวนมากเพื่อพยุงเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งมีการปรับเพดานหนี้สาธารณะจากร้อยละ 60 เป็นร้อยละ 70 ของ GDP ในปี 2564
โดยข้อมูลล่าสุดระบุว่า ณ สิ้นเดือนกุมภาพันธ์ 2569 หนี้สาธารณะคงค้างอยู่ที่ประมาณ 12.60 ล้านล้านบาท หรือร้อยละ 66.09 ของ GDP ซึ่งเข้าใกล้เพดานหนี้ที่ร้อยละ 70 อย่างมีนัยสำคัญแล้ว หากมีการกู้เงินเพิ่มอีก 5 แสนล้านบาท หนี้สาธารณะจะขยับเป็นประมาณ 13.1 ล้านล้านบาท และสัดส่วนหนี้ต่อ GDP จะเพิ่มขึ้นเป็นราวร้อยละ 68.6–69.1
ทำให้พื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เหลือต่ำกว่าร้อยละ1 หรือประมาณ 1.5–2 แสนล้านบาทเท่านั้น ซึ่งในกรณีที่เศรษฐกิจโตต่ำกว่าคาด เช่น เติบโตเพียงร้อยละ 1.3 หนี้สาธารณะมีโอกาสทะลุร้อยละ 70 ได้ทันทีโดยไม่ต้องรอปีงบประมาณถัดไป
ยิ่งไปกว่านั้น แผนการคลังระยะปานกลางยังสะท้อนว่าหนี้สาธารณะจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องแม้ไม่ยกเพดานหนี้ โดยคาดว่าจะอยู่ที่ร้อยละ 67.34 ในปี 2569 ร้อยละ 68.52 ในปี 2570ร้อยละ 69.25 ในปี 2571 และร้อยละ 69.32 ในปี 2572
ขณะที่งบชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี มีแนวโน้มเพิ่มจากร้อยละ 9.61 เป็นร้อยละ 15.23 ในช่วงเวลาเดียวกัน สถานการณ์ดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ไทยกำลังเข้าใกล้ขอบของกรอบเพดานหนี้เดิมอยู่แล้ว จึงไม่อาจมองการขยับเพดานเป็นเรื่องปกติหรือปราศจากต้นทุนได้โดยมองว่า
1. การกำหนดเพดานหนี้ เพื่อรักษาวินัยทางการคลัง การกำหนดเพดานหนี้สาธารณะเป็นกลไกสำคัญของวินัยการคลัง เพราะไม่ใช่เพียงเครื่องมือกำกับการก่อหนี้ของภาครัฐ แต่ยังเป็น หลักยึดความน่าเชื่อถือของนโยบายการคลังในสายตาของตลาดและสาธารณะด้วย
ในกรณีของไทย การขยับเพดานหนี้จากร้อยะ 60 เป็นร้อยละ 70 ในปี2564 เกิดขึ้นภายใต้บริบทวิกฤตโควิด-19 ซึ่งเป็นสถานการณ์พิเศษที่รัฐบาลจำเป็นต้องกู้เงินเพื่อพยุงเศรษฐกิจและระบบสาธารณสุข เมื่อเวลาผ่านมาและหนี้สาธารณะยังคงไต่ระดับขึ้นต่อเนื่อง
แต่ประเทศไทยควรขยับเพดานหนี้ขึ้นไปอีกเป็นร้อยละ 75 หรือไม่? เพราะการขยับเพดานหนี้ไม่ใช่เรื่องของตัวเลขทั้งหมด หากเป็นเรื่องของทิศทางนโยบายเศรษฐกิจ การบริหารความเสี่ยง ความเชื่อมั่นของตลาด และโครงสร้างความยั่งยืนของภาครัฐในระยะยาว
2. เหตุผลที่ยังไม่ควรยกระดับเพดานหนี้สาธารณะเป็นร้อยละ 75 หากพิจารณาจากสถานการณ์ปัจจุบัน ผมคิดว่ารัฐบาลยังไม่ควรที่จะยกระดับเพดานหนี้สาธารณะเป็นร้อยละ 75 ในเวลานี้ด้วยเหตุผลหลายประการ เช่น
2.1 หนี้โตเร็วกว่ารายได้และการเติบโตปัญหาของไทยไม่ใช่เพียง “ระดับหนี้” แต่คือ “พลวัตของหนี้” กล่าวคือ หนี้กำลังเพิ่มขึ้นเร็วกว่าความสามารถในการสร้างรายได้และการเติบโตของเศรษฐกิจ เศรษฐกิจไทยยังโตในอัตราต่ำ โดยมีการประเมินจากธนาคารแห่งประเทศไทยว่า GDP ปี 2569 จะอยู่ที่เพียงร้อยละ 1.9 และราวร้อยละ 1.6 จากการประเมินที่เข้มงวดกว่า หากเศรษฐกิจโตต่ำ แต่หนี้เพิ่มเร็ว หนี้จะกลายเป็นภาระที่แบกรับได้ยากขึ้นเรื่อย ๆ
ภายใต้กรอบ Debt Sustainability Analysis (DSA)ระบุว่า หากส่วนต่างระหว่างอัตราดอกเบี้ยชำระหนี้กับอัตราการเติบโตแย่ลงเพียง 1 จุดร้อยละไทยอาจต้องปรับดุลปฐมภูมิหรือดุลรายได้กับรายจ่ายของรัฐบาล ราวร้อยละ 0.6–0.7 ของ GDP เพียงเพื่อ “ตรึง” หนี้ไม่ให้สูงขึ้น ซึ่งประเด็นนี้ชี้ให้เห็นว่า สำหรับเศรษฐกิจไทยที่เติบโตช้าการกล่าวอ้างว่า “หนี้ที่ระดับร้อยละ 66 ยังต่ำกว่าร้อยละ 75” เป็นการมองแบบตื้นเกินไป เพราะหัวใจอยู่ที่ความสามารถในการรักษาเสถียรภาพของเส้นทางหนี้ ไม่ใช่เพียงการมีช่องว่างเชิงตัวเลขภายใต้เพดานใหม่
2.2 การลดแรงจูงใจลงทุนของภาคเอกชน อีกเหตุผลหนึ่งที่รัฐบาลยังไม่ควรดันเพดานระดับหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้น ได้แก่ ผลของ Crowding-out Effect หรือการเบียดเสียดทางการเงิน กล่าวคือ เมื่อภาครัฐกู้เงินในตลาดเพิ่มขึ้น ย่อมแข่งขันกับภาคเอกชนในการเข้าถึงเงินทุน ทำให้อัตราดอกเบี้ยหรืออย่างน้อยต้นทุนทางการเงินมีแนวโน้มสูงขึ้น
โดยเฉพาะในบริบทที่สินเชื่อเอกชนตึงตัวอยู่แล้ว ธุรกิจที่เปราะบางหรือมีต้นทุนทางการเงินสูงจะยิ่งลงทุนยากขึ้น หรือเข้าถึงเงินทุนได้ยากขึ้น ผลที่เกิดขึ้นคือการอ่อนแรงของการลงทุนเอกชน ซึ่งเป็นเครื่องยนต์สำคัญของการเติบโตในระยะกลางและยาว
ประเด็นนี้มีนัยเชิงนโยบายอย่างยิ่ง เพราะหากการเพิ่มเพดานหนี้ทำให้รัฐมีพื้นที่กู้เงินมากขึ้น แต่การกู้เงินของรัฐบาลกลับไปกดทับการลงทุนของเอกชน ผลสุทธิทางเศรษฐกิจอาจต่ำกว่าที่คาดไว้ หรือในบางกรณีอาจเป็นลบ โดยเฉพาะหากเงินกู้ใหม่ถูกใช้กับรายจ่ายที่มีตัวทวีคูณทางการคลัง (fiscal multiplier) ต่ำ หรือการกู้เพื่อการบริโภคระยะสั้นมากกว่าการเพิ่มผลิตภาพของระบบเศรษฐกิจ
2.3 รัฐบาลจะเหลือเครื่องมือพยุงเศรษฐกิจน้อยลงมาก เพดานหนี้สาธารณะมิได้มีหน้าที่เพียงจำกัดการก่อหนี้ของรัฐเท่านั้น หากยังเป็นกลไกสำคัญในการรักษาพื้นที่การคลังเชิงยั่งยืน สำหรับการรับมือความเสี่ยงในอนาคตด้วย เช่น ภาวะเศรษฐกิจโลกถดถอย สงคราม โรคระบาด หรือแรงกระแทกจากวิกฤตพลังงาน (Super Oil Shock) แม้การยกเพดานหนี้จากร้อยละ 70 เป็นร้อยละ 75 ของ GDP จะทำให้รัฐบาลมีช่องทางกู้เงินเพิ่มขึ้นในระยะสั้น
แต่ไม่ได้หมายความว่าขีดความสามารถทางการคลังของรัฐจะเพิ่มขึ้นอย่างยั่งยืนเสมอไป เนื่องจากหนี้ใหม่ย่อมนำมาซึ่งภาระดอกเบี้ยและภาระชำระหนี้ในอนาคต ซึ่งจะทำให้สัดส่วนงบประมาณที่ต้องกันไว้เพื่อการชำระหนี้เพิ่มขึ้น และส่งผลให้ทรัพยากรสำหรับรายจ่ายลงทุน รายจ่ายสวัสดิการ และมาตรการรับมือภาวะฉุกเฉินลดลงในเชิงเปรียบเทียบ
ดังนั้น ประเด็นสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่าการขยับเพดานหนี้ทำให้ “กู้ได้มากขึ้น” หรือไม่ แต่คือการกู้เพิ่มในวันนี้จะบั่นทอนความยืดหยุ่นทางการคลังและความสามารถในการรับมือวิกฤตรอบต่อไปมากเพียงใด หากการขยายเพดานเกิดขึ้นในช่วงที่ระดับหนี้เข้าใกล้กรอบเดิมอยู่แล้ว และหนี้ใหม่ไม่ได้ถูกใช้กับโครงการที่สร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจสูงเพียงพอ การยกเพดานหนี้ก็อาจมีลักษณะเป็นการใช้ทรัพยากรทางการคลังล่วงหน้า มากกว่าการสร้างกันชนทางนโยบายเพื่ออนาคตอย่างแท้จริง
2.4 รายจ่ายสวัสดิการมีแนวโน้มเพิ่มประเทศไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยในระดับที่ลึกขึ้น ซึ่งมีผลโดยตรงต่อโครงสร้างการคลังในระยะยาว กล่าวคือ รายจ่ายด้านสวัสดิการ สุขภาพ และการดูแลผู้สูงอายุจะเพิ่มขึ้น ขณะที่ฐานภาษีในอนาคตมีแนวโน้มหดตัว หากรัฐเลือกเพิ่มหนี้ในช่วงที่รายได้ระยะยาวยังโตไม่ทันภาระรายจ่ายดังกล่าว หนี้สาธารณะจะกลายเป็นแรงกดดันต่อการจัดสรรงบประมาณในอนาคตอย่างต่อเนื่อง ความเสี่ยงจึงไม่ได้อยู่เพียงในเชิงปริมาณของหนี้ แต่รวมถึงการที่โครงสร้างประชากรสูงอายุทำให้ความสามารถในการแบกหนี้ของรัฐอ่อนกำลังลงเรื่อย ๆ
2.5 ความน่าเชื่อถือของประเทศอาจลดลง เหตุผลประการสุดท้ายคือผลกระทบต่อ credit rating หรือการจัดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศ แม้ไทยยังไม่เผชิญภาวะวิกฤตระดมทุน แต่ตัวชี้วัดภาระหนี้บางตัวเริ่มตึงแล้ว เช่น ภาระหนี้รัฐบาลต่อรายได้อยู่ที่ร้อยละ 35.14 ซึ่งสูงกว่าเกณฑ์ร้อยละ 35 เล็กน้อย
ขณะที่ภาระดอกเบี้ยต่อรายได้อยู่ที่ร้อยละ 9.59 ใกล้แตะเกณฑ์ภายใน ร้อยละ 10 อย่างมาก หากยกเพดานหนี้โดยไม่มีแผนฟื้นฐานะการคลังที่ชัดเจน ตลาดอาจตีความว่าไทยลดทอนวินัยการคลัง ผลที่ตามมาอาจเป็นการเพิ่มขึ้นของต้นทุนการกู้เงินทั้งของภาครัฐและเอกชน พร้อมแรงกดดันต่อความน่าเชื่อถือของประเทศในระยะถัดไป
3. ทางออกเชิงนโยบาย ข้อสรุปเบื้องต้นว่า ประเทศไทยยังไม่ควรดันเพดานหนี้เป็นร้อยละ 75 ทางออกที่เหมาะสมกว่าจึงไม่ใช่การปฏิเสธการกู้เงินทุกกรณี แต่คือการยกระดับคุณภาพของนโยบายการคลังภายใต้เพดานหนี้เดิมเสียก่อน
3.1 ไทยควรคงเพดานร้อยละ 70 ไว้เป็นเหมือนสมอเรือหลักของระดับหนี้อย่างน้อยในช่วงปี 2569–2570 เพื่อรักษาวินัยการคลังเสถียรภาพด้านความเชื่อมั่น
3.2 รัฐบาลควรพิจารณาแหล่งที่มาของเงินที่สามารถนำมาใช้ได้โดยไม่ต้องกู้เพื่อไม่ต้องขยับเพดานหนี้สาธารณะ อย่างน้อย 5 แหล่ง คือ
- จัดสรรงบประมาณใหม่ ใช้เงินเดิมให้คุ้ม ก่อนกู้เงินใหม่ ไม่ว่าจะเป็นการตัดหรือชะลอโครงการที่ยังไม่พร้อมหรือทับซ้อน หรือการลดงบประมาณที่สร้างผลกระทบต่ำ
- ดึงศักยภาพรัฐวิสาหกิจ หมุนทรัพย์สินให้เป็นเงิน โดยไม่ต้องขายสมบัติชาติ เช่น การเพิ่มสัดส่วนเงินปันผลส่งเข้ารัฐ การหมุนเวียนสินทรัพย์เพื่อสร้างรายได้
- ให้เอกชนร่วมลงทุน ลดภาระงบประมาณ เพิ่มประสิทธิภาพ โดยเปลี่ยนจากภาระเป็นการแบ่งปัน รวมถึงการเจาะกลุ่มเศรษฐกิจใหม่ เช่น โครงสร้างดิจิทัล โครงการพลังงานสะอาด
- ออกพันธบัตรเฉพาะทางดึงเงินทุนคุณภาพ โดยรัฐบาลอาจจะออกพันธบัตรที่ระบุวัตถุประสงค์ชัดเจน เช่น Green Bond (พันธบัตรสีเขียว) สำหรับใช้ในโครงการสิ่งแวดล้อม หรือ Transition Bond (พันธบัตรเพื่อการเปลี่ยนผ่าน) เพื่อใช้เป็นทุนในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ลดการพึ่งพาพลังงานฟอสซิลและน้ำมัน เป็นต้น
- มาตรการภาษีแบบเฉพาะจุด ดึงกำไรส่วนเกิน มาเยียวยาส่วนที่ขาด เช่น Windfall Tax (ภาษีลาภลอย) มาตรการภาษีแบบมีเงื่อนไข
3.3 รัฐบาลควรกำหนดการใช้จ่ายหรือช่วยเหลืออุดหนุนแบบมุ่งเป้าโดยเน้นกลุ่มเปราะบางและกลุ่มที่มีข้อจำกัดด้านสภาพคล่องมากกว่า มาตรการหว่านเงินในวงกว้าง ซึ่งมักใช้ทรัพยากรมากแต่ให้ผลทวีคูณทางเศรษฐกิจต่ำ
3.4 รัฐบาลควรเร่งรายจ่ายลงทุนที่เพิ่มศักยภาพประเทศไทยจริง เช่น รายจ่ายเพื่อการลงทุนที่พร้อมดำเนินการ ซึ่งหลักสำคัญคือ “กู้มาสร้าง ต่อยอด ไม่ใช่กู้มาใช้หมุนเงิน” และต้องเพิ่มผลิตภาพ มากกว่าขยายรายจ่ายประจำ
3.5 รัฐบาลต้องเร่งปฏิรูปรายได้ โดยทบทวนมาตรการลดหย่อนภาษีที่ไม่จำเป็น เพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ และขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง หรือภาษีสิ่งแวดล้อม เพื่อให้มีรายได้รองรับภาระหนี้ในอนาคต
3.6 รัฐบาลควรบริหารหนี้เชิงรุกผ่านเครื่องมือต่าง ๆ เช่น ธุรกรรมแลกเปลี่ยนพันธบัตรการปรับโครงสร้างหนี้ล่วงหน้า การชำระหนี้ก่อนครบกำหนดการยืดอายุหนี้ และการรักษาสัดส่วนหนี้ที่มีอัตราดอกเบี้ยคงที่ให้สูง เพื่อลดแรงกดดันด้านต้นทุนและการกระจุกตัวของภาระชำระหนี้
หากในอนาคตจำเป็นต้องยกเพดานหนี้สาธารณะจริง ผมมองว่าควรรออย่างน้อยถึงปีงบประมาณ 2571–2572 และต้องผ่านเงื่อนไขสำคัญ เช่น ระดับของหนี้ฐานต้องต่ำกว่าร้อยละ 68–69 ของ GDP
ภาระหนี้ต่อรายได้ต้องกลับมาต่ำกว่าเพดานและเป็นขาลง ดุลปฐมภูมิต้องใกล้สมดุล และเงินกู้ใหม่ต้องผูกกับโครงการลงทุนที่เพิ่มผลิตภาพจริง ทั้งนี้ การขยับเพดานควรเกิดแบบมีเงื่อนไข มีเครื่องมือกลไกกำหนดการยกเลิกเพดานหนี้ใหม่อัตโนมัติ มีข้อกำหนดในสัญญาและมีแผนพากลับเข้าสู่กรอบเพดานหนี้เดิมอย่างชัดเจน ไม่ใช่เพียงเปลี่ยนตัวเลขเพดานหนี้โดยปราศจากการดูแลกำกับธรรมาภิบาลทางการคลังที่เข้มขึ้น
“ข้อค้านต่อเพดานหนี้สาธารณะร้อยละ75 เพราะประเทศไทยยังไม่ได้อยู่ในฐานะที่พร้อมรับภาระหนี้เพิ่มขึ้นแบบถาวรโดยไม่เพิ่มความเสี่ยงเชิงโครงสร้าง ปัญหาสำคัญคือหนี้โตเร็วกว่าการเติบโตทางเศรษฐกิจ การลงทุนเอกชนถูกเบียดพื้นที่ทางการคลังอาจหดตัว ความน่าเชื่อถือของประเทศอาจถูกกระทบได้ ดังนั้น คำตอบเชิงนโยบายที่เหมาะสมในเวลานี้คือยังไม่ควรดันเพดานหนี้สาธารณะจากร้อยละ70 เป็น 75 ในปี 2569 หลักทฤษฎีความยั่งยืนทางการคลังยังไม่ควรทำในปี 2570 ถ้าเงื่อนไขเศรษฐกิจการคลังยังใกล้เคียงปัจจุบัน”
———————————-
News Source : https://www.google.com/url?rct=j&sa=t&url=https://www.posttoday.com/general-news/741513&ct=ga&cd=CAIyHGY3N2RkMGYwMjUwYTJhNjg6Y29tOnRoOlRIOlI&usg=AOvVaw3Syq3D54L4rjOPluInhVjZ
