‘แบงก์ชาติ’ เปิดคัมภีร์ ‘8 นโยบายการเงิน’ พยุงเศรษฐกิจไทย

เมื่อพูดถึงการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ หลายคนมักสับสนระหว่างบทบาทของกระทรวงการคลังและธนาคารกลาง เพื่อให้เข้าใจตรงกัน “วิทัย รัตนากร”  ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย  ได้อธิบาย “8 เครื่องมือ”  นโยบายการเงินที่สามารถงัดออกมาแก้ไข กระตุ้น รับมือกับวิกฤติหรือสถานการณ์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้น   

ผู้ว่าฯ พูดถึงสถาการณ์ไทยในตอนนี้ว่า  “เศรษฐกิจไม่ได้ดี แต่ไม่ได้แย่เหมือนที่เราคิด… แบงก์ชาติประเมินเศรษฐกิจโต 2.3% ไม่ได้เยอะ แต่ว่ามันก็ไม่ได้แย่ แต่มันไม่กระจาย มันเป็น K-shaped คนจนกระทบเยอะ กู้ไม่ได้ คนรวยยังกู้สบาย SMEs เข้าไม่ถึงสินเชื่อ”  

การฟื้นตัวแบบรวยกระจุกจนกระจาย หรือ K-shaped recovery นี้ มาจาก ปัญหาเชิงโครงสร้าง ที่สะสมมานาน ทั้งปัญหากำลังแรงงาน ความเหลื่อมล้ำ และขีดความสามารถในการแข่งขันที่ลดลง

ด้วยเหตุนี้ ธปท. จึงต้องเลือกใช้จาก  “8 เครื่องมือนโยบายการเงิน” มาใช้ประคับประคองสถานการณ์ให้ตรงจุด   

1.  อัตราดอกเบี้ยนโยบาย (Policy Rate)
2.  การดำรงสินทรัพย์สภาพคล่อง Reserve Requirements
3.  หน้าต่างสภาพคล่อง Standing Facilities
4.  การดำเนินงานผ่านตลาดการเงิน Open Market Operation (OMO)
5.  มาตรการผ่อนคลายเชิงปริมาณ Quantitative Easing (QE)
6.  โครงการจัดสรรสินเชื่อเป้าหมาย / สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ (Targeted Lending Facilities / Soft Loan)
7.  การแทรกแซงตลาดอัตราแลกเปลี่ยน Foreign Exchange Intervention
8.  มาตรการกำกับดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน (Macroprudential)

1. อัตราดอกเบี้ยนโยบาย (Policy Rate)

 วิทัยอธิบายว่า นโยบายการเงินไม่ได้มีหน้าที่หลักในการ “กระตุ้น” เศรษฐกิจให้พุ่งทะยานเหมือนการแจกเงินของนโยบายการคลัง แต่เน้นการ “ประคับประคอง” และดูแลเสถียรภาพ

ปัจจุบัน ธปท. ใช้นโยบายแบบผ่อนคลาย โดยปรับลดอัตราดอกเบี้ยลงมาอยู่ที่ระดับ 1.00% ซึ่งถือว่าต่ำเป็นอันดับต้นๆ ของโลก เพื่อช่วยลดภาระให้ภาคธุรกิจและประชาชนในช่วงที่เศรษฐกิจฟื้นตัวช้า

การกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายจะทำโดย คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) ซึ่งมีกรรมการจำนวน 7 ท่าน และจะมีการประชุมเพื่อพิจารณา 6 ครั้งต่อปี

เมื่อ กนง. ประกาศปรับขึ้นหรือลดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย จะส่งผลโดยตรงต่อการเคลื่อนไหวของอัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงิน  เช่น ตลาดซื้อคืนพันธบัตรระยะสั้น หรือ RP 1 วัน และส่งผ่านไปยังต้นทุนการกู้ยืมของธนาคารพาณิชย์ แม้จะใช้เวลา 6-12 เดือนกว่าจะเห็นผลเต็มที่ แต่เป็นตัวกำหนดต้นทุนการกู้ยืมของทั้งประเทศ

2. การดำรงเงินฝากที่ ธปท. (Reserve Requirement)

การกำหนดให้ธนาคารพาณิชย์ต้องกันเงินสำรองส่วนหนึ่งมาฝากไว้ที่ ธปท. เช่น หากรับฝากเงิน 100 บาท ต้องกันเงินมาฝาก ธปท. ตามสัดส่วนที่กำหนด เพื่อควบคุมการปล่อยสินเชื่อ

ในประเทศจีนมีการใช้เครื่องมือนี้บ่อย เช่น กำหนดที่ 6% แต่สำหรับไทยเครื่องมือนี้ถูกกดไว้ในระดับต่ำมากที่ 1% มาตั้งแต่ปี 2555 ทำให้ปัจจุบันเราไม่สามารถใช้เครื่องมือนี้ในการลดสัดส่วนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจได้อีกแล้ว เพราะระดับ 1% นั้นต่ำจนแทบไม่มีผลอะไร

3. หน้าต่างตั้งรับ (Standing Facilities)

Standing Facilities คือ เปรียบเสมือน “ช่องทางฉุกเฉินรายวัน” ที่ธนาคารกลางเปิดตั้งรับไว้สำหรับสถาบันการเงิน โดยแบ่งกลไกออกเป็น 2 ด้านหลัก ได้แก่

ช่องทางเงินฝาก (Deposit Facility) หากธนาคารพาณิชย์มีเงินสดส่วนเกินล้นมือในวันนั้น ก็สามารถนำเงินมาฝากไว้ที่ ธปท. ผ่านหน้าต่างนี้ได้

ช่องทางสินเชื่อ (Lending Facility)  หากธนาคารพาณิชย์แห่งใดเกิดขาดสภาพคล่องกะทันหัน หรือเงินขาดมือในระยะสั้น ก็สามารถวิ่งมาขอกู้ยืมเงินจาก ธปท. ผ่านหน้าต่างนี้เพื่อนำไปหมุนเวียนในระบบได้

ผู้ว่ากล่าวว่าเครื่องมือหน้าต่างตั้งรับนี้เป็นสิ่งที่ ธปท. “มีอยู่และทำอยู่ตลอดทุกวัน” เพื่อบริหารสภาพคล่องส่วนเกินหรือส่วนขาด

แต่ในแง่ของการแก้ปัญหาเศรษฐกิจมหภาค เครื่องมือนี้ไม่ได้ถูกนำมาใช้เพื่อแก้ปัญหาเงินเฟ้อ หรือนำมากระตุ้น/ประคับประคองเศรษฐกิจโดยตรง เหมือนกับการใช้อัตราดอกเบี้ยนโยบาย แต่เป็นเพียง “กันชน” หลังบ้านที่คอยดูแลไม่ให้สถาบันการเงินล้มหรือสะดุดจากปัญหาสภาพคล่องระยะสั้น

4. การดำเนินการผ่านตลาดการเงิน  OMO

Open Market Operation หรือ OMO  คือการที่ ธปท. เข้าไปทำธุรกรรมซื้อหรือขายสินทรัพย์ทางการเงินในตลาด เพื่อ “ดูดซับ” หรือ “อัดฉีด” เม็ดเงิน   เข้าสู่ระบบเศรษฐกิจในแต่ละวัน โดยมีเครื่องมือย่อยที่ใช้บ่อย 3 ประเภท 

• ธุรกรรมการซื้อคืนพันธบัตร Bilateral Repurchase หรือ RP ซึ่งเป็นการกู้ยืมเงินระยะสั้นระหว่าง ธปท. กับธนาคารพาณิชย์ โดยมีพันธบัตรเป็นหลักประกัน
• การออกพันธบัตรของธปท.  เพื่อดูดซับเงินสดส่วนเกินออกจากระบบ
• การทำธุรกรรมสวอปอัตราแลกเปลี่ยน หรือ FX Swaps เพื่อบริหารสภาพคล่องเงินบาทผ่านตลาดเงินตราต่างประเทศ 

5. การทำ QE

Quantitative Easing หรือคำที่ทุกคนคุ้นเคยคือการทำ QE  การพิมพ์เงินหรือซื้อพันธบัตรระยะยาวเพื่ออัดฉีดเม็ดเงินเข้าระบบเศรษฐกิจโดยตรง  โดยธนาคารกลางสามารถทำได้ 2 วิธีหลักๆ คือ

การเข้าซื้อพันธบัตรระยะยาว เช่น เข้าซื้อพันธบัตรรัฐบาลอายุ 10 ปี, 30 ปี หรือ 50 ปี ในปริมาณมากๆ ซึ่งจะทำให้ปริมาณเงินสดถูกอัดฉีดเข้าไปในระบบ และกดให้อัตราดอกเบี้ยระยะยาวในตลาดปรับตัวลดลง

การเข้าซื้อเงินดอลลาร์ในตลาด หากค่าเงินบาทแข็งค่าเกินไป ธปท. สามารถพิมพ์เงินบาทเพื่อไปซื้อดอลลาร์มาเก็บไว้ ซึ่งผลลัพธ์ก็คือการปล่อยเงินบาทจำนวนมหาศาลเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจเช่นเดียวกัน

•   ทฤษฎี MV = PQ กับความคาดหวังให้ไทยทำ QE

ในทางเศรษฐศาสตร์มีสมการคลาสสิกคือ MV = PQ (ปริมาณเงิน x ความเร็วในการหมุนเวียนของเงิน = ระดับราคา x ปริมาณผลผลิต หรือ GDP) นักเศรษฐศาสตร์หลายท่านจึงเชื่อว่า หาก ธปท. ทำ QE เพื่อเพิ่มปริมาณเงิน (M) เข้าไปในระบบ จะช่วยกระตุ้นให้ GDP (PQ) ของประเทศเติบโตขึ้นตามไปด้วย

ทว่าผู้ว่าฯ  ได้อธิบายจุดบอดสำคัญที่หลายคนมองข้ามว่า โครงสร้างเศรษฐกิจไทยเป็นแบบ “Bank-based economy” พึ่งพาสินเชื่อธนาคารเป็นหลัก ไม่ใช่ “Capital market-based economy” พึ่งพาตลาดทุนเป็นหลักแบบสหรัฐ

เมื่อการจัดสรรทรัพยากรของไทยพึ่งพา “สถาบันการเงิน” โดยธนาคารพาณิชย์และธนาคารของรัฐเป็นหลัก ดอกเบี้ยเงินกู้ของคนไทยอ้างอิงจากอัตราดอกเบี้ยของธนาคาร เช่น MLR, MRR หรือ MOR 

ดังนั้นการที่ ธปท. อัดฉีดเงินเข้าไปซื้อพันธบัตรจนดอกเบี้ยพันธบัตร 30 ปีลดลง ไม่ได้ทำให้ดอกเบี้ย MLR หรือ MRR ของธนาคารลดลงตามไปด้วย การทำ QE จึงไม่ได้ช่วยให้ต้นทุนการกู้ยืมของคนไทยถูกลงเลย

“การทำ QE ไม่ว่าจะผ่านการซื้อดอลลาร์ใส่บาทเข้าในระบบ หรือการเข้าไปซื้อบอนด์พันธบัตรตัวยาว เงินเข้าสู่ระบบ ปริมาณเพิ่มขึ้น เกิดอะไรขึ้น? มันเหลือเงิน… คุณเอาเงิน 3 แสนล้าน 5 แสนล้านเข้าไปซื้อบอนด์ตัวยาวเป็น QE วันรุ่งขึ้น 5 แสนล้านก็วิ่งกลับเข้ามาสู่แบงก์ชาติผ่านช่องทาง Open Market Operation ผ่านตลาด RP ทันที เกิดอะไรกับระบบเศรษฐกิจ? ไม่เกิด นี่คือ Context ประเทศไทย”

6. สินเชื่อเฉพาะจุด (Targeted Lending Facilities / Soft Loan)

สินเชื่อเฉพาะจุด คือการให้สินเชื่อตรงเป้าหมายเพื่อช่วยเหลือกลุ่มที่เปราะบางแบบเจาะจง ทั้ง Targeted Lending Facilities และ Soft Loan
ในอดีตธนาคารกลางอาจทำได้ แต่ปัจจุบัน พ.ร.บ. ธปท. ไม่อนุญาตให้แบงก์ชาติปล่อยสินเชื่อโดยตรงได้แล้ว ธปท. จึงต้องทำงานร่วมกับธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ เช่น ธนาคารออมสิน ในการออกโครงการ Soft Loan ต่างๆ แทน เช่น โครงการ “SMEs Credit Boost” หรือ “SMEs Secure+” เพื่อเติมสภาพคล่องให้ SMEs โดยมียอดอนุมัติไปแล้วกว่า 43,000 ล้านบาท

เมื่อโครงสร้างเศรษฐกิจไทยปัจจุบันมีการฟื้นตัวแบบรวยกระจุกจนกระจาย หรือ “K-shaped”  โดยธุรกิจรายใหญ่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ในปริมาณสูงและต้นทุนที่ต่ำเกินไป ในขณะที่ธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (SMEs) กลับเข้าไม่ถึงสินเชื่อ และเผชิญปัญหาเงินทุนหดตัวอย่างรุนแรง 

ดังนั้น การใช้นโยบายแบบหว่านแห เช่น การลดดอกเบี้ยนโยบายเพียงอย่างเดียว ไม่สามารถแก้ปัญหาที่ธุรกิจ SMEs เข้าไม่ถึงสินเชื่อได้ ธปท. จึงต้องหันมาพึ่งพา “มาตรการทางการเงินเฉพาะจุด (Targeted Measures)” เพื่อเข้าไปแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างอย่างตรงจุด

7. การดูแลเสถียรภาพ ‘อัตราแลกเปลี่ยน’ 

เครื่องมือนี้เป็นอีกหนึ่งเรื่องที่คนมักเข้าใจผิดและตั้งคำถามกับแบงก์ชาติอยู่เสมอเวลาที่ “เงินบาทแข็งค่า” หรือ “เงินบาทอ่อนค่า” ว่าทำไมแบงก์ชาติถึงไม่ทำอะไรเลย?

วิทัยอธิบายว่า ธปท. ไม่ได้อยู่ในกระดานซื้อขาย FX ตลอดเวลา และไม่สามารถแทรกแซงเพื่อมุ่งหวังผลประโยชน์ทางการค้าได้ เพราะอาจติดบัญชีผู้ปั่นป่วนค่าเงิน ของสหรัฐซึ่งห้ามแทรกแซงเกิน 2% ของ GDP  

รวมทั้งตลาดซื้อขายเงินตราต่างประเทศในไทยนั้น เป็นการซื้อขายหรือแลกเปลี่ยนกันเองโดยตรงระหว่าง “ธนาคารพาณิชย์กับธนาคารพาณิชย์” หรือ “ธนาคารพาณิชย์กับลูกค้า”  เช่น ผู้ส่งออก ผู้นำเข้า 

แต่ ธปท. จะเข้ามาเมื่อมีความผันผวนสูงเกินไป เช่น แข็งเกินไป หรืออ่อนเกินไปและเข้ามาจัดการเมื่อมี “ธุรกรรมผิดปกติ” เช่น การเก็งกำไรราคาทองคำออนไลน์ที่ทำให้บาทแข็งค่าผิดปกติ  ธปท. จึงออกมาตรการจัดระเบียบ จำกัดการซื้อขายทองคำออนไลน์ไม่เกิน 50 ล้านบาท/วัน/แพลตฟอร์ม และลดความผันผวนของค่าเงินบาทได้สำเร็จ

8. มาตรการดูแลเสถียรภาพระบบการเงิน  

 ในขณะที่ “อัตราดอกเบี้ยนโยบาย”  เป็นยาขนานใหญ่ที่ออกฤทธิ์กับทุกคนทั้งประเทศ มาตรการดูแลเสถียรภาพระบบการเงินจะเปรียบเสมือน “ยารักษาเฉพาะจุด” ครับ โดยมีเป้าหมายหลักคือ “การออกมาตรการเพื่อดูแล ป้องกัน หรือแก้ไขความเสี่ยงเชิงระบบเฉพาะจุดในระบบการเงิน”

ผู้ว่าฯ ได้ยกตัวอย่างการใช้มาตรการนี้เพื่อสกัดกั้นความเสี่ยงใน 3 ประเด็นหลักที่เกาะกินเศรษฐกิจไทย 

• มาตรการ LTV (Loan-to-Value) สกัดฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์ โดยการกำหนดสัดส่วนการให้สินเชื่อเมื่อเทียบกับมูลค่าหลักประกัน เพื่อป้องกันไม่ให้คนกู้เงินไปเก็งกำไรในตลาดบ้านและคอนโดจนเกิดฟองสบู่แตกเหมือนในอดีต
• มาตรการ DTI (Debt to Income ratio) / DSR (Debt Service Ratio) สกัดการก่อหนี้เกินตัว เป็นการป้องกันปัญหาหนี้ครัวเรือน โดยกำหนดเพดานว่าประชาชนควรจะมีภาระหนี้ไม่เกินกี่เปอร์เซ็นต์ของรายได้
• สุดท้ายคือการกำกับดูแลบริการ “ซื้อก่อนจ่ายทีหลัง” Buy Now Pay Later หรือ BNPL ซึ่งเป็นมาตรการใหม่ เพราะบริการ BNPL ในปัจจุบันทำให้คนรุ่นใหม่และกลุ่มเปราะบางเข้าถึงหนี้ได้ง่ายเกินไป สมัครง่าย และมักไปกระตุ้นให้เกิดการซื้อ “สินค้าฟุ่มเฟือยหรือไม่จำเป็น”

 ธปท. จึงเตรียมนำมาตรการ Macroprudential มาใช้จัดระเบียบและคุ้มครองผู้บริโภค เช่น การกำหนดอายุขั้นต่ำของผู้ใช้บริการ การจำกัดประเภทหรือมูลค่าสินค้าขั้นต่ำ การตั้งเพดานดอกเบี้ย และการบังคับให้ผู้ให้บริการต้องเปิดเผยข้อมูลอย่างโปร่งใส เพื่อป้องกันไม่ให้คนไทย “เป็นหนี้ไว” ก่อนวัยอันควร

 จากทั้ง 8 เครื่องมือนโยบายการเงินสะท้อยว่า ธปท. ไม่ได้ยึดติดกับการใช้เครื่องมือใดเครื่องมือหนึ่งเพียงอย่างเดียว แต่เป็นการ “ผสมผสาน” เครื่องมือต่างๆ เข้าด้วยกัน

แม้จะมีข้อจำกัดทางกฎหมายบางประการที่ทำให้ ธปท. ไม่สามารถกระตุ้นเศรษฐกิจได้รวดเร็วทันใจเหมือนการแจกเงินของกระทรวงการคลัง แต่ ธปท. ก็ได้ใช้ความยืดหยุ่นในการปรับใช้นโยบายแบบผ่อนคลายผ่านดอกเบี้ย ควบคู่ไปกับการใช้ มาตรการเฉพาะจุด  และ Macroprudential เพื่อรักษาบาดแผลทางเศรษฐกิจ จัดการปัญหาหนี้สิน เพื่อประคองเศรษฐกิจไทยในตอนนี้ และวางรากฐานเสถียรภาพระยะยาว