รัฐจ่อลดค่าเดินทาง ‘TDRI’ เตือนอุดหนุนต้องมีระบบ ไม่กระทบการคลัง

จากกรณีที่นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เปิดเผยถึงการหารือร่วมกับนายพิพัฒน์ รัชกิจประการ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม ว่ารัฐบาลกำลังศึกษามาตรการลดภาระค่าใช้จ่ายในการเดินทางของประชาชน โดยยืนยันว่าจะดำเนินการอย่างสมเหตุสมผลและไม่กระทบวินัยการคลัง พร้อมระบุว่า เรื่องของประชาชนเป็นเรื่องใหญ่ที่สุดสำหรับทุกรัฐบาล

ด้านนายพิพัฒน์กล่าวว่า ขณะนี้อยู่ระหว่างการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาพิจารณารายละเอียด โดยจะมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกำหนดแนวทางให้ประชาชนได้รับประโยชน์สูงสุด แต่ย้ำว่าต้องใช้เวลาและต้องใจเย็น เพราะเป็นเรื่องที่ซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน

ฐานเศรษฐกิจ พูดคุยกับ ดร.สุเมธ องกิตติกุล ผู้อำนวยการวิจัย ด้านนโยบายการขนส่ง และโลจิสติกส์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ดร.สุเมธให้ความเห็นว่า การลดค่าเดินทางต้องทำอย่างมีระบบ เพราะต้นทุนของการให้บริการขนส่งสาธารณะไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือเอกชนมีอยู่จริง ทั้งค่าแรง ค่าน้ำมัน ค่าน้ำ ค่าไฟ และค่าบำรุงรักษา

นอกจากนี้ยังอธิบายว่า หลายประเทศทั่วโลกใช้วิธีอุดหนุนบางส่วนเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงการเดินทางในราคาที่เหมาะสม โดยต้องคำนวณให้พอดี ไม่มากหรือน้อยเกินไป เพราะหากอุดหนุนมากเกินก็จะเป็นภาระต่อการคลังในระยะยาว แต่หากน้อยเกินไปก็ไม่จูงใจให้คนหันมาใช้ระบบขนส่งสาธารณะ

แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่มักใช้กันคือ การคำนวณ “ต้นทุนส่วนเพิ่ม” (Marginal Cost) โดยคิดเฉพาะต้นทุนที่เกิดจากการให้บริการเพิ่มเติม เช่น ค่าแรง ค่าน้ำ ค่าไฟ หรือค่าน้ำมัน โดยไม่คิดต้นทุนคงที่อย่างค่าลงทุนโครงสร้างพื้นฐานหรือค่าซื้อรถ ซึ่งช่วยให้รัฐกำหนดระดับการอุดหนุนได้อย่างสมเหตุสมผล

ดร.สุเมธ ยกตัวอย่างกรณี รถไฟฟ้า 20 บาทตลอดสาย ว่าเป็นแนวคิดในลักษณะเดียวกัน แต่คำถามสำคัญคือ 20 บาทนั้นมาจากไหนและรัฐจะต้องชดเชยให้ผู้ประกอบการเท่าใดในแต่ละปี ซึ่งเป็นเรื่องที่ควรมีข้อมูลต้นทุนที่โปร่งใสเพื่อประเมินภาระทางการคลังในอนาคต

อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมา กระทรวงคมนาคมเคยมีการศึกษาค่าโดยสารที่เหมาะสมไว้บ้าง เช่น รถเมล์ไม่เกิน 25 บาท รถไฟฟ้าไม่เกิน 45 บาทต่อเที่ยว ซึ่งต้องใช้งบอุดหนุนระดับหลายพันล้านบาทต่อปี แต่ที่สำคัญกว่าการอุดหนุน คือ การออกแบบให้ตรงจุด

ดร.สุเมธ ชี้ว่า ไทยควรมุ่งช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มเปราะบางมากกว่าลดราคาให้ทุกคน เช่น ออกคูปองค่าโดยสารหรือเพิ่มสิทธิให้ผู้ถือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เพราะปัจจุบันมีผู้ใช้บัตรในระบบขสมก.เพียงร้อยละ 5–6 เท่านั้น ถ้าเพิ่มการเข้าถึงของกลุ่มนี้ได้ จะช่วยให้เงินอุดหนุนตรงจุดและคุ้มค่า

คิดว่าค่อนข้างน่าจะสำคัญ ก็คือว่า จริงๆ คงไม่สามารถลดค่าโดยสารให้ถูกจนกระทั่ง ทุกคนขึ้นได้ ทุกคนที่ว่า คือ คนที่มีรายได้น้อย เพราะฉะนั้นมาตรการในบางประเทศก็จะมีการเริ่มแบ่งกลุ่ม เพราะถ้าเป็นกลุ่มที่มีรายได้น้อยจริงๆ จะหาวิธีทางช่วยอย่างอื่นโดยที่ไปลดค่าโดยสารลงไปให้กลุ่มนี้ อาจจะมีคูปอง หรือมีสวัสดิการพิเศษ ซึ่งถ้าถามตอนนี้ไทยมีไหม จริงๆ ก็มีอยู่ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งปัจจุบันคนที่ใช้บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ลองประเมินเบื้องต้นก็ในกลุ่มที่เป็นรถเมล์  ขสมก. ก็มีจำนวนอยู่จำนวนหนึ่ง แต่ไม่ค่อยเยอะมาก ถ้าจำตัวเลขไม่ผิด รู้สึกว่าจะมีคนใช้บัตรสวัสดิการแห่งรัฐประมาณ 5-6% ก็มีอยู่อาจจะไม่ถึง 10% ซึ่งตรงนี้ก็จะไปเป็นการอุดหนุนโดยตรงไปให้บุคคลกลุ่มบุคคลที่อาจจะต้องมีความต้องการ แล้วไม่สามารถลดค่าโดยสารให้ถูกลงมากไปกว่านี้ได้

อีกประเด็นสำคัญคือ จำนวนผู้โดยสาร ซึ่งมีผลโดยตรงต่อโครงสร้างต้นทุน โดยอธิบายว่า ระบบขนส่งมวลชนยิ่งมีคนใช้มาก ต้นทุนเฉลี่ยต่อคนก็ยิ่งต่ำลง เช่น รถไฟฟ้าบางสายอย่างสายสีม่วง สีชมพู หรือสีเหลือง ที่มีผู้โดยสารไม่หนาแน่น ทำให้ต้นทุนต่อหัวสูง หากเพิ่มจำนวนผู้ใช้ได้มากขึ้น ค่าโดยสารก็จะถูกลงโดยไม่ต้องเพิ่มงบอุดหนุน

ค่าโดยสารเวลาคำนวณคือจำนวนคนใช้กับต้นทุนที่เกิดขึ้น ซึ่งระบบขนส่งสาธารณะส่วนใหญ่เกือบทุกระบบ ไม่ว่าจะเป็นรถเมล์ หรือรถไฟฟ้า  ยิ่งถ้าคนยิ่งเยอะ ต้นทุนเฉลี่ยต่อคนจะถูกลง ก็จะกลายเป็นค่าโดยสารที่ถูกลง ปัจจุบันคนที่ขึ้นรถไฟฟ้า ถ้าไปดูรถไฟฟ้าบางสาย คนขึ้นค่อนข้างน้อย ขออนุญาตยกตัวอย่างเช่น สายสีม่วง สายสีชมพู สายสีเหลือง คนขึ้นไม่เยอะมาก แต่ถ้าคนขึ้นไม่เยอะมาก ค่าโดยสารก็ค่อนข้างแพง แต่ถ้าคนขึ้นเพิ่มขึ้นจริงๆ ต้นทุนไม่ได้เพิ่มขึ้น เพราะฉะนั้นคนที่เพิ่มขึ้นมา ต้นทุนไม่ได้สูงขึ้นมาก

แนวทางที่ยั่งยืนในระยะยาวจึงต้องเริ่มจากการออกแบบเมืองให้เอื้อต่อการใช้ระบบขนส่ง เช่น การพัฒนาโครงการ “TOD – Transit Oriented Development” รอบสถานีรถไฟฟ้า เพื่อให้คนอยู่อาศัยและทำงานใกล้ระบบขนส่งมากขึ้น

ปัจจัยที่สำคัญของการพัฒนาระบบขนส่งสาธารณะในอนาคต ก็คือทำอย่างไรให้เพิ่มปริมาณคนใช้งานให้สูงขึ้นจะทำให้ต้นทุนเฉลี่ยต่อคนมันต่ำลง  แล้วทำให้ค่าโดยสารเฉลี่ยต่อคนต่ำลง เพราะฉะนั้น การจัดการจัดรูปแบบเมือง การพัฒนาพื้นที่เมือง การทำ TOD คงต้องมีการรีบพัฒนา เพื่อให้คนขึ้นรถเมล์เยอะๆ เพื่อให้คนขึ้นรถไฟฟ้าเยอะๆ แล้วจะทำให้ต้นทุนเฉลี่ยลดลง

พร้อมกันนี้ รัฐควรหาแหล่งรายได้อื่นมาพยุงระบบ เช่น ภาษีที่ดิน ภาษีโรงเรือน ค่าจอดรถ หรือ ภาษีเข้าเมือง เพราะมาตรการเหล่านี้ไม่เพียงช่วยสร้างรายได้ให้ภาครัฐ แต่ยังช่วยลดการใช้รถยนต์ส่วนตัวในเมืองใหญ่ “หลายประเทศใช้ภาษีเข้าเมืองเป็นเครื่องมือบีบให้คนเปลี่ยนพฤติกรรม ผลคือขนส่งสาธารณะมีผู้ใช้เพิ่มขึ้น ต้นทุนเฉลี่ยต่อคนลดลง และค่าโดยสารก็ถูกลง

หาแหล่งรายได้อื่น เช่น ภาษีที่ดิน หรือภาษีจอดรถ หรือภาษีเข้าเมือง ให้กลุ่มเหล่านี้ ภาษีบางตัวเป็นภาษีที่จะดึงให้คนลงจากรถยนต์ส่วนบุคคลอยู่แล้ว เช่น ภาษีเข้าเมือง พอทำภาษีเข้าเมืองเสร็จ คนก็ไม่อยากขึ้นรถยนต์ส่วนบุคคล มานั่งรถสาธารณะ พอนั่งรถสาธารณะเสร็จก็จะเข้าเป็นในข้อแรกว่า ยิ่งใช้คนเยอะขึ้นเรื่อยๆ ต้นทุนเฉลี่ยต่อคนจะลดลง  แล้วค่าโดยสารก็จะลดลง เพราะฉะนั้นกรอบคิดอย่างนี้จะเป็นกรอบคิดที่มีความยั่งยืนมากขึ้นระดับหนึ่ง จะไม่ได้ใช้เครื่องมือเพียงตัวเดียว เช่น การลดราคา ให้ตอบโจทย์ทุกอย่าง ซึ่งไม่ใช่ ต้องวางระบบแล้วก็วางมาตรการ ทั้งระบบให้ได้

ดร.สุเมธ สรุปว่า การลดค่าโดยสารให้ยั่งยืนต้องทำทั้งระบบ ไม่ใช่แค่ลดราคาชั่วคราว เพราะนโยบายลดราคาถูกอาจช่วยในระยะสั้น แต่ไม่ตอบโจทย์โครงสร้างในระยะยาว สิ่งที่รัฐบาลควรทำตอนนี้ คือวางกรอบหลักการและแนวทางไว้ให้ชัด เพื่อให้รัฐบาลต่อไปสามารถเดินหน้าต่อได้

เวลารัฐบาลนี้ก็คงไม่ได้ยาวมาก เพราะนั้นถ้าทำอะไรได้ก็รีบทำก็ดี แต่ว่าถ้าทำอะไรไม่ได้มากนักก็อาจจะวางกรอบ แล้วก็วางหลักการ วางแนวทางเอาไว้แล้วให้รัฐบาลหน้ามาสานต่อ